一、地方政府平台公司的前世起因

应该说，地方政府平台公司是国家分税制改革之后的产物，在1994年的分税制改革中，中央与地方对财政税收的分配比例充分向中央倾斜。这一改革极大的提高了中央政府的集中管控能力，增强了中央在全国范围内开展财政资源调拨的能力，有利于全国在近30年的时间内实现全国地区间经济的平衡发展，实现国家共同富裕的目标。

但是分税制带来的另一个影响就是地方政府在财权与事权的高度不统一，在分税制改革中，地方财政收入比例在整体的税务分成中大大降低，但是地方的基础设施建设、民生项目的保证、公益项目的开展都需要地方财政的支持。特别是在建设和谐社会、实现共同富裕的道路上，地方政府在面对人民群众日益增长的物质文化需求的背景下，开展地方基础设施、公益项目、民生项目的压力就会越来越大。

正是在这种背景下，地方城投平台公司应运而生，作为地方基础设施建设、民生项目投融资的承担者，地方城投平台这类企业形式很快在全国如火如荼的发展起来，并且成为地方政府推动当地经济建设的主要抓手与投融资的重要工具。

二、地方政府平台公司的今生发展历程

总结归纳起来，地方政府平台公司在21世纪快速的出生成长以来，经历了四个主要的发展阶段，每一个阶段都意味着中央政府对城投平台公司的认识发生了新的变化，由此也促成了城投平台公司的转型要求。

第一次浪潮：从1998年的“芜湖模式”开始，国家开发性金融催生出不同名目的平台公司，加快了地方政府基础设施投入和城镇化进程，带来平台公司的第一次大发展。

在这一阶段，城投平台公司基本就是地方政府的投融资工具与基础设施建设的承担者，在2004年中国经济进入到起飞阶段以后，各地城投平台公司雨后春笋般冒了出来，承担了大量的政府融资与投资任务。而当时的银行与其他资金债权人，在近乎“城投崇拜”的心情下，毫不犹豫的将资金借给城投平台用于城市建设，而其背后的背书就是政府信用。

第二次浪潮：源自2008年金融危机后国家实施的“4万亿”投资拉动计划，地方政府将大量国有资产和土地利用起来，通过新设和注资的方式，成立一大批平台公司，缓解金融危机实现国家的平稳过渡。

平心而论，短时间内天量的投资拉动资金很少进入到实体的制造领域，而是大多数进入到了地方政府平台公司手中用于基础设施建设项目。而正是在中央催促地方花钱，甚至把是否及时的把钱花下去作为当年政绩的一种考核指标，带来了城投平台公司的突飞猛进。在投资前期缺乏理性分析、建设过程缺乏严格监控的背景下，平台公司债务比例猛增，突然放大了城投公司的债务风险。

第三次浪潮：2014年至2018年，代表政策是43号文等文件出台，正是在前十年积累的巨大债务风险下，2013年，全国政府性债务高达20.6万亿元，其中各类地方政府债务高达17.89万亿元，中央也及时看到了以政府作为担保的平台公司的发展风险，作为平台公司转型的一项重磅政策，43号文引领着、也算是规范着平台公司进入第三次发展浪潮，主要是应对经济增长速度换挡、经济结构调整阵痛、前期刺激政策消化期带来的影响。

在这一阶段，一是前期平台公司积累的债务风险压力越拉越大，第二是中国经济经过了前几年的财政投入带来了过热的现象，再加上全球经济下滑带来的外需趋紧，第三是四万亿大水漫灌只重数量不重质量，很多项目形成了大量的问题，急需要时间来对前期的投资项目进行消化，因此作为政府项目建设主要承担者的城投平台，自然成为了整顿的典型。

第四次浪潮，源自2018年7月23日国务院常务会议，面对43号文带来的恐慌，平台公司债券融资明显遇冷，很多地方的在建项目面临资金断流形成烂尾项目的风险。在这种背景下，中央再次放松政策，会议强调要“按照市场化原则满足融资平台合理需求”，并在之后的一系列文件中强调加大基建与补短板领域投入，由于平台承接项目涉及大部分基建以及补短板，市场再一次看好城投债，平台融资终于得以喘息。

但是在2019年5月5日发布的《政府投资条例》中，明确规定城投公司不得以垫资、BT等形式为政府投资项目提供资金，城投公司再次面临融资压力，一些地方财力有限的政府相关项目可能缩减。在2021年12月16日的国务院政策吹风会上，财政部对2022年的政府融资也提出了十大观点，其中政府专项债不会再搞大水漫灌，那些财政基础比较差的省市、那些非重点项目可能会面临更大的资金困难。

三、地方政府平台公司的转型势在必行

地方城投平台作为政府的融资工具、基建项目的主要承担者，在地方政府区域建设的野心、在国内各区域经济相互竞争，GDP作为地方政府主要政绩的背景下，在一路狂飙的同时，也积累了天量的债务风险。

而对于地方政府而言，等到债务风险积累到了一定程度，无非是把有问题的这家放在一边，再重新成立一家新的平台公司，继续承担起政府项目的融资任务。另一方面，国内金融机构的行业竞争，也让地方政府在金融机构间的套利行为在短时间内变得更加可行。

正是看到了这种风险，中央才连续发布各项政策，集中规范与清理平台公司的债务行为，争取把地方政府隐性债务的底细摸清楚。在中央不兜底的情况下，责令地方政府平台公司开展战略转型，将平台公司的企业行为与政府借债行为明确剥离开来，对原有债务运用财政拨付、国企重组、债转股等方式予以化解，更对未来的城投平台提出市场化转型的要求。

从而城投平台的市场化转型成为其是否能够持续发展的基础，也成为其是否能够继续成为支撑地方经济产业发展、地方经济民生服务的支柱与脊梁。

四、地方平台公司转型的三个主要步骤与转型模式

从中央的政策要求以及各地的实践来看，地方平台公司转型主要经历了三个阶段，每一个阶段代表了地方政府对平台公司新的要求，也反映了中央政府对平台公司新的政策限制，平台公司转型恰恰处于国企改革的历史阶段中，与国企改革的各项政策又交织在一起，这无形中反而给平台公司转型提供了难得的历史机遇，使平台公司的转型变得并不那么艰难。

第一种形态：地方投融资平台公司

这是城投公司初始成立时承担的主要功能角色，这时平台公司与政府机构从人员、职能以及工作上根本就不能分开，甚至就是一套人马两块牌子，一手是政府，一手是企业，两手都在抓，哪手方便用哪手。

这一阶段名义上的城投公司人数都比较少，只有一两个领导和几个办事人员，领导基本都是政府体制内来兼任，体制内的身份并不会改变。办事人员有借调也有部分市场上招聘来的，整个公司的架构就是一个大项目部。

定位上，单纯承担基础设施的投融资与施工建设任务，所以这是平台公司一般也被称为投融资平台。

体制上，传统的行政事业单位体制机制，企业核心领导和人员仍然是公务员或者事业单位编制。

业务上，围绕工程建设相关领域，集中在融资、开发、设计、监理、施工、养护等基础职能。但是几乎所有的工作都属于外包性质，城投公司只是作为代表业主的甲方来对项目建设过程进行监管。

管理上，单一公司运作，管理相对集中，刚才已经说过很多很多的城投平台人数很少，基本就是一个大项目部的编制，核心领导随时抱着会撤离，回到自己在政府机构中职位的心态。

第二种形态：城市建设运营商

在2014年43号文出台以后，城投平台公司的转型就在全国各个省市先后开展，其中核心的转型方向就是由单纯的投融资与项目建设主体转变为城市建设的运营商。

城市建设运营商的概念最早由泛华建设提出来，主要的含义是城投公司主要承担的任务不仅仅是项目的投融资与建设，更要注重未来项目建成后的运营工作。并且为了形成城投公司稳定的现金流，项目运营已经比项目建设占有更为重要的位置。

定位上，帮着政府解决城市开发、运营的瓶颈问题，也就是城投公司要站在政府的高度看企业战略。政府需要什么、城市未来的发展方向是什么、和谐社会的指标是什么，这些未来都未必由政府规划出来，而是由城投公司提出规划建议，作为政府的参考，在规划通过后协助政府落实规划。

体制上，市场化经营管理体制、投融资机制，政府不再作为城投公司债务的背书，不会再为城投公司债务兜底。反过来，政府也不能用行政命令要求城投公司行使政府的职责，政府要干活也要跟城投公司签订市场化协议。

业务上，打破传统融资限制，进行纵向产业链延伸、横向多元化拓展。也就是说城投公司不再单纯的作为政府代理的大老爷了，他也要像市场化主体一样去市场上争取项目，养活自己，虽然政府会在项目上对城投公司有所倾斜。

管理上，集团化运作，进行一定授权放权。新的城投平台肯定不仅仅只有基础设施建设任务，每个城投平台都会根据政府对自己的功能定位以及自己的核心能力，涉足几个产业，这种产业一定是纵深发展的，比如旅投，一定涉及到旅游基础设施建设、旅游产品、演艺策划、旅行社等多种业务类型。

第三种形态：国有资本投资/运营公司

国有资本投资公司与国有资本运营公司也称两类公司，是国企改革提出的概念，这两类公司是意图在政府与国企之间，通过治理体系做出对国企管理的创新，通过赋予国企更大的权限，改变政府出资人对国企的管理模式，通过将国企进一步推向市场化，激发国企的经营活力，同时又使政府出资人能够有效行使出资人的监管权力。

从国企改革来看，城投企业属于国企转型的重点领域，通过将城投企业转型为两类公司，城投企业作为国企管理平台，就可以将城市内原本由政府负责的建设、投资、运营全部由平台公司来行使，这种委托不仅仅是责任的委托，也是权力的委托，除了决策权力以外，城市的优质国有资产也全部通过划拨重组的方式交给城投公司来经营，在市场化的经营模式下，城投公司通过投资与经营收益获得城市运营成本。

定位上，城市开发建设、城市运营和产业投资，这里需要注意的是，相对于城市建设运营商角色，两类公司又新增了产业投资职能，通过产业投资来引领城市的产业发展。

体制上，按照国有企业改革建立市场化机制，这里面明确提出来国企改革的工作，这也是将城投平台转型直接纳入到国企体制机制改革的大势中，使城投平台转型并不是孤立存在的，也使城投平台转型拥有了体制机制保障。

业务上，打破单纯项目建设业务，向项目相关、城市相关多元业务拓展，这里面一是城投公司参与领域更加多样化，第二是参与的业务更加纵深化，充分发挥两类公司在引领城市经济发展上的核心作用。其实这也隐隐透露出未来城投公司将在区域内开展大规模的兼并重组，甚至在区域内国企中开展大规模的兼并重组的一个事实与趋势。

管理上，国有资本投资/运营公司体制机制，将管理权与经营权充分下放，通过董事会治理行使政府的监管权力，政府从管企业向管资本转变，这是未来国企市场化改革的一道重大课题，也是国企体制机制改革的关键性环节。关于这个部分我们在以后会通过专题持续关注。