《企业国有资产法》《企业国有资产监督管理暂行条例》着重强调国家投资形成的国有资产进行经营、管理和监督事项。针对国有参股企业监管中产生的新情况、新问题，中央及地方国资监管机构进行了一系列探索与实践。2018年10月13日，上海市国资委印发《章程示范条款（国有参股股东权益保护）》，通过规范国有参股公司章程防止大股东恶意损害国有股东合法权益。2019年12月12日，国务院国资委印发《关于中央企业加强参股管理有关事项的通知》（国资发改革规[2019]126号，简称126号文），提出了中央企业参股投资的十三条“军规”，强化对中央企业参股的管控。2020年9月28日，国务院国资委引发《关于深化中央企业内部审计监督工作的实施意见》（国资发监督规[2020]60号，简称60号文），将央企内部审计向纵深发展至参股企业。本文另结合优化营商环境、廉洁从业等层面的规定，对国有参股企业监管进行简要梳理。
一、国有参股企业范围
《企业国有资产交易监督管理办法》（简称“32号令”）关于“国有及国有控股企业、国有实际控制企业”的规定并非首创，而是对2012年生效并实施的《国家出资企业产权登记管理暂行办法》（简称“29号令”）“出资人”概念的进一步强调和延续。29号令首次明确国家出资企业拥有“实际控制权”的境内外各级企业及其投资参股企业应当纳入产权登记范围，并进一步规定所谓“实际控制权”是指国有出资企业直接或间接合计持股比例超过50%，或者持股比例虽未超过50%，但为第一大股东，并通过股东协议、公司章程、董事会决议或其他协议安排能够实际支配企业行为的情形。因此，32号令以“国有实际控制企业”概念实现监管全覆盖的规定并非首创，而是对立法原则的延续，并且32号令对“国有及国有控股企业、国有实际控制企业”的概念与29号令关于“出资人”的规定基本一致，32号令中“政府部门、机构、事业单位”的概念大于29号令中“履行出资人职责的机构”的概念。《国家出资企业产权登记管理工作指引》（简称“104号文”）中亦明确“履行出资人职责的机构”简称为“国家出资人”，各级人民政府以及政府授权履行出资人职责的机构、部门按照国家出资人填报信息。综上，以国有资本直接或间接出资且不属于29号令、32号令调范围的企业均属于国有参股企业。
二、国有参股企业监管维度
（一）国有参股企业设立1.严把投资原则和方向
坚持聚焦主业，严控非主业投资。不得为规避主业监管要求，通过参股等方式开展国有企业不得从事的禁止类业务。结合《中央企业投资监督管理暂行办法》，国有企业投资活动还应遵循以下原则：
（1）符合国家发展规划和产业政策；（2）符合企业布局和结构调整方向；（3）符合企业发展战略与规划；（4）突出主业，有利于提高企业核心竞争能力；（5）非主业投资应当符合企业调整、改革方向，不影响主业的发展；（6）符合企业投资决策程序和管理制度；（7）投资规模应当与企业资产经营规模、资产负债水平和实际筹资能力相适应；（8）充分进行科学论证，预期投资收益应不低于国内同行业同期平均水平。2.严格甄选合作对象、合资资产（1）充分尽职调查应进行充分尽职调查，通过各类信用信息平台、第三方调查等方式审查合作方资格资质信誉，选择经营管理水平高、资质信誉好的合作方。对存在失信记录或行政处罚、刑事犯罪等违规违法记录的意向合作方，要视严重程度审慎或禁止合作。不得选择与参股投资主体及其各级控股股东领导人员存在特定关系（指配偶、子女及其配偶等亲属关系，以及共同利益关系等）的合作方。（2）确认出资能力为避免与信誉不佳、资产质量较差或明显缺乏投资能力的企业合资合作，建议根据合作方财务状况判断其出资能力，并可以考虑要求合作方先履行出资义务后，国有股东再行出资，国有股东不得为其他股东出资垫资。如合作方以实物资产出资的，应当履行评估程序，并对实物资产权利负担进行充分调查。（3）履行投资程序对存续期限进行投资的，应当履行尽职调查、审计、评估等程序，并结合评估值确认入股价格，并针对尽职调查发现的问题在投资协议予以针对性处理。3.合理确定参股方式
（1）控制股权变动如参股企业设立后合作方即发生变更，对合作方的甄别就失去意义。建议在股东协议或章程中约定在一定期限内合作方不得以直接或间接方式转让股权。为降低投资风险，甚至可以考虑由其他股东对合资企业净资产情况进行承诺。（2）压缩投资层级三级及以下子企业 （暂不包括上市公司）开展产权（股权）收购和长期股权投资属于禁止类事项，应当注意压缩投资层级，避免管控弱化。（3）优先股126号文明确国有股东不得以约定固定分红方式以明股实债方式投资。中共河南省委、河南省人民政府《关于营造更好发展环境支持民营企业改革发展的实施意见》则鼓励鼓励以优先股方式支持民营企业发展，不参与企业经营，对非主业股权投资设置合理退出期限和条件。（4）共同投资针对具备员工持股条件的行业和企业，可以考虑参考员工持股的相关规定开展员工共同投资，实现共享收益、共担风险。（二）国有参股企业监管
在遵循“同股同权同责同利”的原则基础上，国有参股企业投后管理要点如下：1.依法履行股东职责结合中共河南省委河南省人民政府《关于完善国有企业法人治理结构的实施意见》（豫发〔2016〕22号）及《关于完善国有金融资本管理的实施意见》（豫发〔2019〕5号）等规定，除以优先股方式投资外，国有股东应当向企业委派适当的董事、监事、高级管理人员，并按照国有股东意志行使表决权，避免只投不管，并可以结合实际在章程中明确否决权等条款。2.注重投资回报对满5年未分红、长期亏损或非持续经营的参股企业股权，应进行价值评估，属于低效无效的要尽快处置，属于战略性持有或者培育期的要强化跟踪管理。3.严格财务管理（1）财务审计60号文明确，在参股企业设立时，应当在公司章程或股东协议等文件中保障国有股东审计监督权限。针对对赌并购项目，应当纳入内部审计重点，在对赌期内开展跟踪审计，对赌结束后开展专项审计。对于关联交易占比较高、应收账款金额大或账龄长的参股企业，要加强风险排查。对风险较大、经营情况难以掌握的股权投资，要及时退出。（2）提供借款及担保国有股东对参股企业提供借款或担保时，应当按照同股同责原则，在判断商业风险基础上，不得超股权比例提供借款或担保。4.规范无形资产使用不得将字号、经营资质和特许经营权等提供给参股企业使用。产品注册商标确需授权给参股企业使用的，应严格授权使用条件和决策审批程序，并采取市场公允价格。在投资协议中还应当明确国有股权退出后，未经许可企业不得再使用相关字号或商标。此外，国有企业以代持方式赚取管理费不符合主营业务发展方向，且可能对企业相对方产生侵权责任，应当杜绝国企为民营企业代持股权。5.任职管理与廉洁从业国有企业领导在参股企业兼职，应根据工作需要从严掌握，一般不越级兼职，不兼“挂名”职务。确需兼职的，按照管理权限审批，且不得在兼职企业领取工资、奖金、津贴等任何形式的报酬和获取其他额外利益；任期届满连任的，应重新报批。参股经营投资主体及其各级控股股东领导人员亲属在参股企业关键岗位任职，应参照企业领导人员任职回避有关规定执行。此外，在国有参股企业中对国有资产负有经营管理责任的人员还应符合《国有企业领导人员廉洁从业若干规定》相关要求。6.加强党的建设按照关于加强和改进非公有制企业党的建设工作有关规定，切实加强党的建设，开展参股企业党的工作，努力推进党的组织和工作覆盖，宣传贯彻党的路线方针政策，团结凝聚职工群众，促进企业健康发展。（三）国有资本退出
国有资本退出时，应当遵循32号令及《上市公司国有股权监督管理办法》相关规定，严格执行国有资产评估、国有产权进场交易、上市公司国有股权管理等制度规定，确保国有权益得到充分保障。
三、结语
126号文及60号文的出台突破了《公司法》赋予股东的权利，为国有股东监管参股企业提出了更高要求。除上述监管措施外，国有股东还应重点关注国有参股企业通过“实质性关联交易”“对外担保、投资”等事项对国有权益产生的影响，在参股之初即将监管特殊要求纳入参股企业章程或出资协议，以减少和避免股东之间可能发生的矛盾和纠纷。国资监管向纵深发展的背景下，国有股东可以考虑以兜底条款的方式进一步明确股东及企业同意参照国有参股企业监管规定配合并保障国有股东监督权限，并配合相关党政机构和有关单位的工作。
