对国有企业进行分类，有利于增强国有企业改革的精准性、科学性，更有利于准确理解、看待国有企业在市场经济中的功能定位。事实上，明确国有企业功能定位一直是我国国企改革的重中之重。2015年颁布的《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》（以下简称《指导意见》）将国有企业分为商业一类、商业二类、公益类，并基于此提出不同类型国有企业的差异化发展目标。

本文通过系统分析2015年—2024年间国有经济布局优化和结构调整，深入探讨其功能使命的变迁轨迹与特征，检验国有企业分类改革的具体成效。研究发现，《指导意见》出台后，国有企业实现了从功能分类初步确立到充分聚焦主业的历史性变迁。这一转型的核心特征集中体现在国有经济布局重心变化上。整体来看，通过市场化手段推进专业化整合与战略性重组来提升国有企业的整体竞争力，逐步实现了国有企业整体做强做优做大的发展目标。分项来看，商业类国有企业进一步聚焦核心主业、强化战略功能，致力于提升国有企业市场竞争力和资源配置效率；公益类国有企业则更加注重履行保障民生、服务社会的功能使命，在公共服务领域发挥了不可替代的作用。

国有企业在动态优化布局中

不断做强做优做大

作为中国特色社会主义公有制的重要实现形式，国有经济是保证社会主义制度的坚实物质基础。为了保证社会主义国家的性质和发展社会生产力，我国国有经济必须保持适度的规模优势与结构比例，既通过质的跃升确保其作为国家经济命脉的核心功能，更以量的合理增长构建起覆盖全产业链的战略安全屏障。这不仅体现在国有企业作为国民经济主导力量的质的规定性上，更需要在量的维度上超越一般宏观调控工具的功能定位，以确保社会主义基本经济制度的本质属性。十年来，国有企业改革遵循“做强做优做大”的战略部署，通过供给侧结构性改革的系统推进，在动态优化中实现了从规模调整到能级跃迁的战略性转型。

2015年—2024年间，我国国有企业在数量、产业分布、区域分布等方面发生了显著变化。从总量上看，通过市场化手段对国有企业进行战略性重组、专业化整合，组建了中国资源环境集团、中国星网、中国数联物流、中国铁塔、国家管网集团等一大批国有企业。同时，通过压减法人户数等行动，推动国有企业户数从2015年的51.95万户优化至2021年的45.69万户，实现了存量资产的提质增效。在完成阶段性整合重组后，为适应国民经济发展要求，国有资本加速布局基础保障领域和战新产业、未来产业。截至2024年底，国有企业数量稳步回升到58.49万户，同比增长7.34%（数据均来自天眼查数据库）；营业总收入84.72万亿元，同比增长1.3%；利润总额4.35万亿元，同比增长0.4%（数据来自财政部）。其中，第一产业国有企业数量增长66.37%，主要表现为乡村振兴战略下对现代农业基础设施和粮食安全体系的强化投入；第二产业国有企业数量增长21.89%，集中体现在新型工业化进程中战略性新兴产业加速发展等；第三产业国有企业数量增长25.60%，映射出数字经济与现代服务业融合发展的新趋势。这种跨周期、跨产业的全面性战略布局调整，筑牢了国民经济长期稳定发展的基础盘，充分展现了国有企业在稳定经济增长中的“压舱石”作用。    

同时，我国国有企业产业布局在四大区域的效果差异较大。截至2024年，东部、中部、西部和东北地区国有企业保有量分别为21.16万户、18.13万户、12.70万户和5.91万户，区域间分布深度差异仍然较大。同时，我国四大区域三次产业发展非均衡性明显。虽然目前已经初步形成第一、第二产业国有企业主要位于中部地区（占比分别为38.08%、34.52%），第三产业主要位于东部地区（占比37.10%）的分布格局，但东部地区第二产业企业数量仅次于中部地区，占比高达34.14%，第二产业向中西部地区转移的战略目标并未充分实现，导致西部地区在承接产业转移方面仍有较大的提升空间。这就要求政府做好统筹规划，推动不同区域的国有企业根据资源禀赋、产业链上下游特点加强合作，促进区域间生产要素的高效流动与整合。通过构建四大区域国有企业的协同发展机制，实现资源互补、产业链衔接和功能协同，有效降低区域间同质化竞争，推动形成优势互补、高质量发展的区域经济布局，从而助力区域协调发展战略的全面落实。

商业类国有企业：

在聚焦主业中更加突出功能使命

《指导意见》的出台标志着国有企业改革进入了以功能分类为导向的精准施策阶段。这一改革框架将国有资本配置与相关产业领域的技术特征及市场结构紧密结合，确保国有企业的布局与产业领域的功能属性相契合，从而兼顾了国有企业的经济属性与产业领域的结构特性。在此背景下，国有企业进一步聚焦核心功能定位，围绕核心功能优化资源配置、提升技术创新能力与市场竞争力。根据《指导意见》确立的“商业一类”与“商业二类”分类改革框架，我国系统性推进商业类国有企业差异化战略布局。

十年来，主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域、主要承担重大专项任务的国有企业数量显著提升，而主业处于充分竞争行业和领域的国有企业则逐渐减少，国有资本布局不断优化。截至2024年，我国农业、石油和天然气开采业、非金属矿采选业、铁路运输业、管道运输业、科技推广和应用服务业、互联网和相关服务等行业的国有企业数量分别增长109.15%、129.55%、103.95%、146.55%、193.33%、134.01%、277.78%，充分保障了粮食安全、能源安全、原材料供应、能源输送等事关国民经济基础的实体产业以及科技创新等事关国民经济效率的高科技产业的健康发展。归属于战略性新兴产业的国有企业增至12.38万户，占国有企业总量的21.17%，较2015年（占国有企业总量的15.56%）上升近6个百分点【数据来自《战略性新兴产业分类（2018）》、（国家统计局令第23号）与天眼查企业信息数据库（http://www.tianyancha.com）的匹配结果】。批发业、零售业、住宿业、餐饮业等行业的国有企业数量呈现明显下滑趋势，分别下降20.96%、18.24%、22.14%、8.07%。通过上述调整，国有资本进一步向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域集中，向关系国计民生的公共服务、应急能力、公益性领域等集中，向前瞻性战略性新兴产业集中。在更好履行功能使命的同时，有效降低了由于过度多元化带来的经营风险，保障了国有企业经营效率和盈利能力的提高。

但值得注意的是，资本金融服务、其他金融业、房地产业等虚拟经济行业仍有大量国有企业集聚。资本金融服务甚至成为国有企业数量增长最高的行业，增长率达293.91%，其他金融业、房地产业的增长率也高达143.32%、84.08%。实际上，金融业发展具有两重性。一方面，它与物质资料生产紧密相连，成为实体经济的重要组成部分或其延伸；另一方面，在资本逐利的天性驱使下，金融业有可能脱离利润率较低的实体经济部门，并依托数字技术专注于虚拟经济领域的自我扩张。国有企业为在完成经济发展目标的同时获得更高的经济效益，将资金大量投入了回报率相对更高的金融领域，导致实体经济部门的生产体系和流通环节内部循环不畅、金融市场的不稳定性和不确定性因素增加。因此，国有企业中涉及金融业的企业应在统筹防控金融风险的前提下，切实做好科技金融、绿色金融、普惠金融、养老金融、数字金融“五篇大文章”，扎实推进“科技—金融—产业”的良性循环。在此基础上，企业应当兼顾全局利益和长远利益，通过资本的流动和配置，引导金融资本流向实体经济部门中的重点领域和薄弱环节，促进虚拟经济与实体经济协同发展。

公益类国有企业：

数量增加覆盖更广贡献突出

《指导意见》在提出商业类国有企业聚焦主业的同时，进一步强调了“推进公益类国有企业改革”的重要历史使命。公益类国有企业以保障民生、服务社会、提供公共产品和服务为主要目标，是社会主义市场经济体制优越性的集中体现。为适应这一改革方向，公益类国有企业的分类管理及考核机制进行了系统性优化：考核重点从传统的经济效益指标转向成本控制、产品与服务质量、运营效率及保障能力等维度，同时依据企业功能特点差异化设置经营业绩指标和国有资产保值增值要求，并在考核体系中引入社会评价机制，以全面反映其社会效益与公共价值。这一改革举措不仅强化了公益类国有企业的功能属性，也为实现国有企业双重使命的平衡提供了制度保障。

一直以来，我国国有企业积极履行社会责任，并积极发挥示范引领作用。在民生保障领域，国有企业通过持续加大资源投入，显著提升了公共服务供给能力。2015—2024年间，教育行业国有企业数量从0.04万户增至0.12万户，增幅246.3%；卫生行业国有企业数量从0.02万户增至0.05万户，增幅172.2%；社会工作行业国有企业数量从0.02万户增至0.09万户，增幅361.42%；公共设施管理业国有企业数量从0.25万户增至0.60万户，增幅140.19%。在乡村振兴战略实施过程中，2024年中央企业在256个定点帮扶县累计投入和引进无偿帮扶资金57.32亿元，引进帮扶企业1400多个，引进企业投资额164亿元。这些变化反映了国有企业在保障和改善民生方面的重要作用。在生态文明建设领域，国有企业同样展现出责任担当。生态保护和环境治理业国有企业数量从0.07万户增至0.19万户，增幅155.30%；水利管理业国有企业数量从0.07万户增至0.18万户，增幅147.15%。在绿色转型实践方面，2024年中央企业充分发挥示范引领作用，通过技术创新和管理优化，在前三个季度实现了显著的节能减排成效：万元产值综合能耗同比下降2.7%，万元产值二氧化碳排放量降低3.9%。这不仅彰显了国有企业在环境治理和可持续发展领域的责任担当，更为推进美丽中国建设提供了有力支撑，在实现经济效益与生态效益的协调统一方面作出了积极贡献。

要保障国有企业的持久活力，公益类国有企业需引入信息化、数字化管理工具，以优化管理流程、提升管理效能，并降低运营成本。此外，企业可在非核心业务领域引入市场化运作机制，采取合理化收费策略或开展合作经营等模式，以填补资金缺口，从而实现资源的优化配置与企业的可持续发展。

国有企业对国计民生的贡献不仅体现在对公益类国有企业发展的倾斜，更体现在通过优化布局提高收益，进而提高上缴公共财政的国有资本收益数量。2024年，我国国有企业应交税费5.88万亿元，较2015年的3.86万亿元上升52.33%。可以说，国有企业不仅实现了自身的稳健经营，还使广大公众真正享受国有企业发展的“红利”，为我国经济社会发展提供了强大支撑。但值得注意的是，2023年以来，我国国有企业应交税费出现了下滑趋势，2023年、2024年分别同比下降0.5%、0.7%。国有企业作为国家财政收入的重要来源，其应交税费的下降将直接削弱财政收入的稳定性。这种下降趋势若持续，可能加剧地方财政压力。尤其是在经济下行周期中，财政收入的减少将限制政府实施逆周期调控的能力，影响基础设施投资、公共服务供给和社会福利支出的可持续性。因此，国有企业应通过进一步优化布局和深化改革，加快实现高质量发展，从而增强整体价值创造能力。